18.01.2021
Zentralisierung der Börsenaufsicht…. Ja, aber…

Gerhard Schick von der „Bürgerbewegung Finanzwende“ hat sich in einem Beitrag in der Börsen-Zeitung vom 14.12.20 („Wieso die Börsenaufsicht zentralisiert werden muß“) für die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht („BaFin“) als zukünftige zentrale Aufsichtsbehörde für die regionalen Börsen in Deutschland ausgesprochen. Die bisherige Zuständigkeit der Bundesländer und damit derer Finanz- oder Wirtschaftsministerien würde damit obsolet.

Im Kern ist dieser Forderung zuzustimmen, unabhängig von der gegenwärtigen Kritik an der BaFin und an ihrem gegenwärtigen gesetzlichen Überwachungsansatz im Zusammenhang etwa mit dem Fall „Wirecard“.

Neben dem immer wiederkehrenden Argument, dass die dezentrale deutsche Börsenaufsicht und die Unzuständigkeit der BaFin in diesem Bereich in Europa außergewöhnlich sei und andere europäische Aufsichtsbehörden sich „schwertun“ sich mit der, für den internationalen Austausch zuständigen BaFin- wenn überhaupt- nur begrenzt über Belange der Börsen- / Marktaufsicht direkt unterhalten zu können, sprechen aber auch weitere Argumente für eine Zentralisierung dieser Aufsichtsfunktion.

Hier einige Gedanken dazu:

Bei der Börsenaufsicht ist zwischen Rechts- und Marktaufsicht zu unterscheiden. Beides festgelegt im deutschen Börsengesetz.

Die Rechtsaufsicht der Länder beschäftigt sich beispielsweise mit der generellen Genehmigung einer Börse und der Genehmigung ihrer Regelwerke, z.B. der Börsenordnung und der Gebührenordnung. Neue Börsen werden also von den Ländern bzw. deren zuständigen Ministerien genehmigt.

Marktaufsicht hingegen hat die fortlaufende Überwachung des Handels und der Preisfeststellung sowie das Sammeln der entsprechenden Handelsdaten zum Gegenstand. Insbesondere sollen potentielle Unregelmäßigkeiten im Handel oder Preismanipulationen festgestellt, analysiert und dokumentiert werden. Innerhalb einer Börse ist dafür die Handelsüberwachungsstelle zuständig, die an jeder Börse in Deutschland eingerichtet werden muss. Sie verfügt regelmäßig über die personelle und technische Ausstattung, um den Börsenhandel an der jeweiligen Börse adäquat zu überwachen. Eine Marktüberwachung direkt durch die Börsenaufsichtsbehörden der Länder findet faktisch nicht statt, auch wenn das Börsengesetz dies zulassen würde. Dahingehende eigene Versuche der Länderaufsichtsbehörden haben sich in der Vergangenheit nicht bewährt und würden, für jeden nachvollziehbar, zu einer unnötigen und ineffizienten Doppelarbeit von Handelsüberwachungsstelle und Börsenaufsicht führen, da man sich im Zweifel unkoordiniert mit einem Sachverhalt doppelt beschäftigt. Die Börsenaufsichtsbehörden erhalten heute fortlaufend oder zumindest regelmäßig detaillierte Berichte über die Tätigkeit der Handelsüberwachungsstellen inkl. der, von diesen ausgewerteten Daten und Informationsquellen.

Auch die, in den Handelsregeln der einzelnen Börsen vorgesehenen börsenrechtlichen potentiellen und zu sanktionierenden Verstöße, die von den Handelsüberwachungsstellen u.a. aufzudecken sind, weisen in den meisten Fällen keinen Unterschied mehr zu den handelsbezogenen Tatbeständen auf, die die BaFin im Zuge ihrer Überwachung der Marktmissbrauchs- und Manipulationsregeln zu untersuchen hat.

Gerade mit der Implementierung der europarechtlichen Regeln zur Marktmanipulation und zum Marktmissbrauch hat die BaFin, als dafür zuständige Behörde, faktisch mehr und mehr direkt mit den Handelsüberwachungsstellen zusammenzuarbeiten. Heute kann es jedoch auch hier wegen der unterschiedlichen Datenlage zu erheblichen Ineffizienzen kommen. Die Bafin verfügt heute- anders als die Handelsüberwachungsstellen- beispielsweise nicht über alle Handelsdaten, die für eine Beurteilung von Manipulationshandlungen auf einer Handelsplattform notwendig sind. Auf der anderen Seite liegen den Handelsüberwachungsstellen nicht alle Daten vor, die der BaFin zur Verfügung stehen (etwa die Daten über außerbörsliche Geschäfte). Die entsprechenden europarechtlichen Aufsichtsvorgaben im Bereich der Marktmanipulation und des Verbots des Insiderhandels sollten jedoch unter nationaler einheitlicher Betrachtung und Zuständigkeit effizient und ohne unnötiger formaler und organisatorischer Zwischenschritte (formelle Datenanfragen, zeitaufwendige und logistisch herausfordernde Übermittlung großer Datenmengen) unter Verwendung aller zur Verfügung stehender Quellen umgesetzt werden. Hier muss Fachwissen gebündelt und effizient eingesetzt werden.

Also zusammenfassend ist festzuhalten... für die Marktaufsicht sind die Börsenaufsichtsbehörden der Länder obsolet, warum also in der Konsequenz keine zentrale Marktaufsicht über den einheimischen Kapitalmarkt mit einer entsprechenden Integration der Handelsüberwachungsstellen? Die regionale Börsenlandschaft könnte, falls gewollt, weitgehend aufrechterhalten werden, die aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen würden aber zentralisiert und effizienter.

Aber auch andere Bereiche der Börsenaufsicht und des Börsenrechts lassen sich nicht mehr regional regeln oder überwachen.

Dazu gehört beispielsweise das gesamte Zulassungsverfahren von Börsenhändlern, was reformbedürftig ist und zukünftig in einem erweiterten Rahmen Aufgabe einer zentralen nationalen Aufsicht sein muss. Auch Fragen zur regulatorischen Behandlung von modernen technischen Anbindungsmöglichkeiten, um an der Börse zu handeln (z.B. sog. „0rder- Routing“) bedürfen einer angemesseneren aufsichtsrechtlichen Behandlung, genauso etwa wie die fehlende Interoperabilität von bestehenden Überwachungssystemen und-prozessen.

Mehr dazu in den nächsten Beiträgen in diesem Blog….

 Schließlich stoßen die Börsenaufsichtsbehörden auch an vielen Punkten an ihre operationellen und logistisch umsetzbaren Grenzen.

Europarechtlich geplante Gesetzes- und Verordnungsentwürfe mit börsenrechtlichem Hintergrund werden in umfangreichen Konsultationsverfahren und Stellungnahmen vorab den Beteiligten zwecks Begutachtung und Kommentierung von den entsprechenden europäischen Stellen mit zeitkritischen Vorgaben zur Verfügung gestellt. Regional strukturierte Aufsichtsbehörden sind aufgrund ihrer fachlichen und personell begrenzten Ausstattung kaum noch in der Lage allein den zeitlichen Rahmen für eine adäquate Beantwortung dieser Anfragen einzuhalten. Unabhängig davon, dass es hier inhaltlich um teilweise finanz- wirtschaftspolitisch und aufsichtsrechtlich grundlegende Fragestellungen geht, die ohne Effizienzverlust einheitlich behandelt werden müssen.  

Darüber hinaus stehen die regionalen Börsenaufsichtsbehörden in Bezug auf Ihre innere Organisation zunehmend Herausforderungen gegenüber, die sich zentral einfacher und effizienter lösen ließen.

Angefangen von der Schaffung einer behördeneigener „Whistleblower“ Kultur, bis hin zur Implementierung einer wirksamen internen Compliance Organisation für jede regionale Behörde, die etwa auch die Durchführung eigener Wertpapiergeschäfte (sog. Mitarbeitergeschäfte), der mit der Aufsicht beschäftigten Behördenmitarbeiter regelt und kontrolliert.

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